人民政协要不断完善协商民主机制

  □ 李太源

   

　　协商民主是我国社会主义民主制度的重要形式，是人民政协履行职能的主要工作机制。人民政协有必要在社会主义民主制度框架下，不断完善协商民主机制，以不断满足人民群众日益增长的政治参与需要，为推进经济、政治、文化、社会和生态建设作贡献。

　　一、理想的协商民主模式有明确的目标和要求

　　“协商民主”在词典中的解释是：“为了取得一致意见而共同商量。”民主理论家追求的协商民主方式是：受决策影响的所有公民都有参与协商的权利，而决策都应以公共协商为基础。协商民主的理想模式至少有六个方面的要素及要求。

　　目标要求：协商民主的目标是取得一致意见。什么是一致？一致就是“和而不同”，每一个参与者即便不同意决策的观点和理由，也都能够理解决策是如何达成以及达成的原因，是相互沟通、相互理解、相互包容、利益最大化的结果。

　　主体要求：协商主体具有确切性。受决策影响的所有公民，都是协商主体，都有参与协商的权利，这个要素要求与现代主权价值观“我的问题我作主”相吻合，也符合我国民主政治建设中的“人民当家作主”的政治追求。主体概念的内涵还包含，协商参与者中没有闲人，彼此承认利益关联资格，彼此平等，任何主体都没有超越对方的优先性，每人都只有一票，没有高、低、贵、贱之分；另外，主体要求将非公民排除在外。

　　方式要求：取得一致意见的方式是公共协商。 “公”是大家的事，要公开，开大会决策，不要捂着，不要被少部分人操纵；“共”是大家的事共同办，不分开办，不开小会办，都要参与、公平参与。我对“协商”的理解有三点：1.每个协商参与者在协商中发表意见具有平等性，没有强制、打击、压迫、威胁、利用、收买、恐惧等；2.每个参与者发表意见都是经过深思熟虑的，且表达充分；3.协商秩序井然，每个参与者都靠理性的陈述和说服。

　　内容要求：协商内容是公共事物，具有广泛性。从广义上讲，事物涉及到两个人的要两个人协商，涉及到三个人的必须三个人协商，涉及到众人的必须众人参与协商，且取得一致意见才能决定、执行。理想模式中，协商主体与协商内容是对应的，不能错位。与谁有关，谁就有权利参与协商，与人有关的事就应提出与相应人协商，反之则不行。

　　平台要求：协商民主活动的组织者应该是受决策影响的人，在主体当中有威望，是信得过的人，但与其他主体没有领导或控制关系，对协商事项没有决定权，只负责确定协商时间、地点，发出通告，提出议题，收集整理各方意见建议，完善方案，维持秩序等。

　　退出要求：没取得一致意见，按协商民主理论讲，就是协商不成功，不能进入决策程序，必须重新协商。重新协商，就有可能无限期地循环协商下去，于决策不利，这是每个协商主体所不容许的，这时一般就运用另一种民主形式——票决民主制解决。当就公共事物民主协商到一定阶段，思想统一到一定程度，一个为绝大多数人接受的决策已经形成，在一定时间内再找不到进一步的好方案时，就用投票的方式表决，少数服从多数，确定一致性意见。

　　二、当今人民政协协商民主机制存在的主要问题

　　对照理想模式，当今人民政协协商民主机制存在的问题，主要表现在如下几个方面：

　　　政协委员参与民主协商的愿力不强。过多的政协委员只把委员身份当成一种肯定、一项荣誉、一顶桂冠，看成一种责任、一种担当、一种政治参与的不多。表现在日常履职不主动，不注意收集人民群众中需要协商解决的议题，不注重反映人民群众的要求和愿望，不积极帮助党委政府解决发展中的问题，参加政协的会议和活动发言也是言不由衷。

　　　协商内容明确不到位，该协商的没提出协商。《政协章程》和各级党委的文件虽然对政治协商内容都有规定，但仍有不少影响地方发展和社会公平的重大议题没能提出协商，影响了决策的科学性和民主政治建设进程。如用人的问题，如何用人、用什么样的人、谁是什么样的人，这是一个重大议题，关系到一个地方、一个单位、一个部门的发展。但现在的协商状况是最多与政协主席协商，与主席会议成员以通报代替协商，更不用说提到政协常委会上协商了。

　　　政协委员参与协商，信息不对称。政协会议上协商的议题是由某个单位或部门提出的，一般都要提出解决问题的具体方案。对于这个方案的提出，提出者是经过了调查研究的，是经过了“深思熟虑”的，是符合本部门单位利益最大化的。而参与协商的政协委员往往是刚刚拿到这个议题和方案，仅凭提出者的解释、说明，平常了解的只知其一不知其二的情况，要代表“提出者”之外的利益各方发表意见，不可能是“深思熟虑”的，就有被提出者 “无懈可击”的方案绑架的危险。我们有众多通过了民主协商的决策仍然不够科学实用，有协商中信息不对称的原因。

　　　协商过多的是程序，发表意见不充分。人民政协开会协商，一般都安排有多个议题，专题协商较少，且会前就规定了闭会时间，协商节奏都安排得比较紧，有的为了在规定的时间里结束协商，还严格限定了发言时间，甚至还要补上一句“意见相同的不重复”，没有为参与协商的委员提供足够的时间充分发表意见，这也是部分委员履职不积极，把协商当做“走过场”的原因之一。

　　　协商主体不平等，发言有顾虑。人民政协协商一般由正副主席、主席会议、常委会议组织主持，都设有主席台。主持人既是协商者，又是参与协商者的领导，高高坐在主席台，对委员发言构成一种压力。一方面是委员怕准备不充分、观点不合领导心意不敢发言，另一方面是委员习惯揣摩领导的意图，对领导的观点不敢提出异议，更不用说争得面红耳赤了。

　　　政协领导包办代替的多。人民政协应只是协商活动的组织者，为各方协商提供一个平等、宽松、自由的平台；没有自身的特殊利益，更不能代表一方或几方利益；不是协商主体，只是一个用来协商的容器或工具，就如协商活动所在的会场一样。但我们现在的作法是：更多的时候是人民政协作为党委、政府的监督方参与协商，协商重点是监督，为决策贴上民主的标签，而不是通过人民政协这个平台吸收社会各方面利益群体的意见，使决策尽可能多地表达更多利益人的诉求，使决策更科学、实行以后更有效。党委、政府开会决策前，派人征求主席或副主席的意见，或者开会决策的时候通知主席或副主席去参加，也有事前将决策方案向主席会议集体征求意见的，仅此而已。名义上是尊重了政协，实际上是忽视了民意，这不叫做协商民主，是主席、副主席、主席会议包办代替了各方利益群体的民主协商。

　　　三、人民政协要不断完善协商民主机制

　　　制定《协商民主法》和《人民政协组织法》。以法律的形式明确协商民主的组织、形式、内容、程序、要求等，规定作为执政党的中共，在协商过程中应与其它党派或参与者处于同等地位；规定协商形式不局限于提意见、建议，应可以进行审议、质询、辩论等；规定不仅是会议协商，还应向社会开放，可以实行公民旁听，电视、网络现场直播等；规定要求协商的不经过协商不纳入决策程序，协商程序不合法不纳入决策程序。政协委员参与协商前的准备时间不合法、协商过程中表达意见不充分或发表意见不自由的，都要规定为协商程序不合法。规定每年对协商民主工作进行一次执法检查，不合法的要求整改。

　　建立和完善政协委员履职考核机制。一般省、市、县政协都建立了政协委员履职考核机制，但都是粗线条式的，难于操作，约束力不强，意义普遍不大。人民政协要加强对政协委员履职管理理论的研究，指导各级政协建立和完善科学有效的履职考核机制，使政协委员人人履职、必须履职、敢于履职、积极履职、有效履职。考核机制既要考核委员是否“出了工”（参与会议和活动），也要考核委员是否“出了力”（积极调研为民代言），更要考核是否有效果（有利于决策）。

　　　建立和使用网上协商平台。现在网络技术发达，网络有许多优点可为协商民主活动的开展所利用。一是不受空间、时间限制，参与人员更多。几乎家家户 户有网络终端，有协商活动，在网上建立平台，可以要求相关政协委员都参加，或让对议题感兴趣的社会大众都参与，委员不管在什么地方出差或上班，不管怎么忙，都可以参与协商，发表意见，不存在请假或缺席的问题；二是协商更充分。网上协商的气氛没有面对面开会协商那么严肃，主体间的压力要小得多，更容易表达真实意愿，思考可以更多，表达可以更准确，效果会更好。

原则上实行对口协商。政协委员不是万能的，政协领导也不是万能的，在民主协商过程中真正能提出真知灼见的，只能是那些熟悉某方面法律、法规、政策，了解某方面具体情况的委员。哪方面的议题提出来，人民政协就要组织哪方面的委员参与协商，最好是还能邀请这方面的专家提供咨询，邀请这方面的代表人士参与协商，决不能包办代替。

建立乡镇政协协商平台。在我国现行的行政体制中，乡镇是一级法人资格的政府，有许多公共事务需要科学决策、民主决策，也需要一个民主协商的平台，建立乡镇政协很有必要。现在的乡镇虽然有政协组织，但那是区县政协的派出机构，一般只3-5个委员，在几万人的乡镇中起不了民主协商的作用。


 

　　　　　　　　　　　　为了孩子的明天

　　　　　　　　　　　——县政协2013年度一号提案办理工作纪实

　　　                             彭桂明

县政协八届一次全会期间，教育界曹彤宇、刘定中等五名政协委员联名撰写的一份题为《规范网吧管理的建议》的提案摆到了提案委成员的面前。身为提案委主任，这是我第四次为相同内容的提案立案。正如委员们所述，网吧已严重影响到青少年的身心健康,严重影响到家庭和学校的教育和管理,给社会造成了许多不安定因素，不规范管理，后果不堪设想。

场景一：2009年10月，东坪中学一学生家中失窃现金一万多元。最后经查证，系该生玩网络游戏走火入魔，偷偷将钱拿去购买了游戏装备。得知真相，其父母欲哭无泪。

场景二：2010年11月的某天深夜，一学生家长手持菜刀，冲进一家网吧，扬言要杀掉网吧业主，幸亏旁人及时劝解，才避免了悲剧的发生。原来，他的孩子一整天没去上课，也没回家，他大街小巷找了大半夜，才在这家网吧找到了孩子。本该在学校学习的孩子却坐在网吧里打游戏，本该对未成年人关闭的网吧大门却时时刻刻都对孩子们敞开着，当家长的心力憔悴之余，也愤慨不已。到网吧找孩子成了很多家长的必修功课。

场景三：每当午休时分，东坪中学的老师就会准时在柳溪桥上值守，目的是防止学生午休时外出上网。尽管这样，仍有学生或翻围墙或绕道进入网吧，老师徒叹奈何。据该校校长反映，2012年学校做了一次调查，在校的3000名学生中，上网成瘾者在600人以上，比例超过20%。

据统计，至2012年底，全县网吧数量达到164家，电脑终端7141台，仅在县城不足2.7平方公里的北区就有34家网吧。这些网吧规模参差不齐，大多存在违规接纳未成年人上网现象，部分网吧还存在较为严重的消防安全隐患。网吧业主相互串通，逃避查处。整治风声一紧，关门歇业；整治行动一过，依然故我。广大教育工作者和学生家长对此深恶痛绝。
 

县政协提案委将这些情况向县政协主席会议进行了专题汇报。主席会议成员一致认为，采取非常措施整治网吧，为未成年人健康成长创造良好社会文化环境已刻不容缓。李太源主席当即拍板决定，将《规范网吧管理的建议》提案确定为2013年度一号督办提案，由他亲自牵头督办。

县政府及相关部门高度重视这一重点督办案。县委常委、县人民政府常务副县长王益文牵头办理，县政府主要领导多次召集部门协调会议研究加强网吧管理问题，决定在全县范围内打一场从严治理网吧的攻坚战和持久战。县政府紧急出台了《关于切实加强网吧管理工作的通知》，就加强网吧管理的工作目标、工作措施、部门责任作了明确规定。成立了安化县网吧治理工作领导小组，由县人民政府分管副县长任组长，县政府办联系副主任任副组长，教育、财政、工商、文广新、公安、消防、工信、电信、移动共9个部门的单位负责人为成员，负责对全县网吧治理工作的日常指导与督促，组织开展联合执法检查行动。

从今年5月开始，县文广新局组织县文化市场综合执法大队和相关部门，对全县164家网吧进行了全面清查摸底。7月中旬，县政协提案委牵头，组织文化、教育、电视台等单位负责人，重点对东坪城区网吧现状进行调研，并就加强网吧行业自律、优化网吧布局、加强消防安全等提出建议。县文化市场综合执法大队在加强日常巡查的同时，两次开展专项行动，查处违规经营网吧49家次，停业整顿7家。同时，通过采取联营、合并、停业等方式，将全县网吧由164家压缩到126家。

在此次网吧整治行动中，相关部门做到了既职责明确，又通力协作。文化部门严把设立审批关，出台了网吧布局规划，并着手建立网吧电子监控系统；公安部门成立了专门的网络安全和网吧管理机构，每月巡查网吧不少于2次，严格落实实名制上网；工商部门对“黑网吧”做到了发现一起取缔一起；消防部门开展了一次对网吧消防安全的全面清查，不达标的网吧一律关停；对有违规经营行为的网吧，电信、移动部门一律停止信号接入。教育部门专门召开了全县中小学校长会议部署这一工作，并将学生上网问题纳入对学校的综合评价体系。

7月份，县文化市场综合执法大队组织人员，先后在网吧集中的东坪镇、梅城镇、平口镇举办了3期网吧业主守法经营培训班，组织学习了《互联网上网服务营业场所管理条例》，特别强调了违规接纳未成年人上网的严重后果以及需要承担的法律责任，提高网吧业主守法经营的意识。主管部门积极引导网吧协会充分发挥桥梁和纽带作用，加强行业自律。

多措并举，全县网吧整治取得了阶段性成果。11月28日，一号提案督办工作会议在县政府四楼会议室召开。县文广新局负责人专题汇报了一号提案的办理落实情况，县网吧治理工作领导小组各成员单位负责人分别介绍了在网吧治理行动中所作的工作及今后的打算；提案人、教育界代表、学生家长代表纷纷表示：县政府及相关部门对一号提案的高度重视、务实办理，充分体现了政府及职能部门关注民生民意的民本思想和执政为民的执政理念。县人民政府分管副县长就后阶段全县网吧整治工作作了具体部署和安排。为了使日常监管制度化和常态化，确保执法到位，从2014年起，县财政将保障县文化市场综合执法大队工作经费及必要的执法车辆和执法装备，坚决杜绝“以罚代法、放水养鱼”的行为。县政协李太源主席表示：关注社会热点、焦点和难点问题，始终是政协提案工作的重点之一。委员满意，群众满意，推动经济社会和谐发展是提案督办的终极目标，专题督办和提案答复有时限，办理效果的维护没有尽期。

　　　　　　

安化文物：沉默中期待闪光

           □ 杨罗君 刘巍齐

　　

 

安化馆藏文物和不可移动文物数量多、保护等级高，是我省名副其实的文物资源大县。迄今为止，县文物管理所征集收购馆藏文物6300余件，其中珍贵文物458件（国家一级文物6件、二级文物45件、三级文物407件）。县境内已发现登记古遗址、古墓葬、古建筑、摩崖石刻、近现代重要史迹等不可移动文物203处，已公布为全国重点文物保护单位2处、省级文物保护单位9处、市级文物保护单位20处、县级文物保护单位72处。由境内的古茶园、古茶道、古茶亭、古茶碑、古茶市、古街道、茶叶加工老作坊、近代茶叶生产代表企业等茶文化遗产捆绑命名的“安化茶马古道”，被国家文物局列为了全国“三普”百大新发现，已日益被国内外广泛关注，成为拟申报世界文化遗产的“万里茶路”上的重要文化遗存。此外，我县黄沙坪老街、唐家观古镇、洞市老街、马路溪民居建筑群、江南梅山古寨、南金滑石寨、古楼樟树凼等村落列入了国家传统村落保护名录，唐家观古镇被列入了省级历史名镇名村保护名录。

与如此丰富文物不相符的是，我县文物保护及研究整理和利用现状却令人堪忧。

馆藏文物存放环境恶劣、安全保护设施简陋。县文物管理所收藏的文物，现存放在五间旧办公室改造的库房里，还有600余件石质文物堆放在长年不通风的地下室。库房东西两侧墙壁与其他单位的住宅楼相连，北面与另一单位的住宅楼仅用防盗窗隔开。一楼是房产局出租门面，前两年一楼一间出租门面发生大火，险些将馆藏文物烧为灰烬。文物所周边分布有多家餐馆、夜宵店，库房里不时飘散着刺鼻的油烟味。一部分馆藏文物摆放在旧木柜木架上，一部分就直接堆放在地上。没有一件铁柜铁架，一、二级文物没有一件达到专柜存放的要求，没有恒温设备，甚至连空调都没有一台。没有监控设施，物防、技防水平极其低下，仅仅靠工作人员24小时值班负责文物安全。此外，一些木质不可移动文物腐朽严重，或遭白蚁等害虫和自然灾害侵害，却得不到及时抢救维修，处于摇摇欲坠状态。

不可移动文物保护范围和建设控制地带违法建设行为普遍。约束文物保护范围和建设控制地带建设行为的有关法律规定在我县一些地方成为一纸空文，各种违法建设行为肆无忌惮，以致不可移动文物遭损毁，文物保存环境遭破坏现象严重。如，国家传统村落保护对象洞市老街的木质民居拆了一幢又一幢；全国重点文物保护单位永锡桥桥头的历史风貌已面目全非，桥头老房子几乎荡然无存，现代气派的高楼大厦拔地而起。黄金旅游线茶马古道景区内的不可移动文物都遭此厄运，县内其他地方的不可移动文物保护状况更不容乐观。

盗掘古墓葬等违法犯罪案件屡禁不止。2009年发生了陶澍陵园黄夫人墓被盗案件后，陶澍的几处祖辈坟山家族坟墓这几年来接连被盗。最近，梅城城区还发生了一起文物收藏爱好者住宅半夜被抢劫的案件。

文物研究整理和利用几乎没有起步。很多石质、木质文物已经入馆收藏多年，没有系统的、高规格的照片档案，拓片也不完全。史料的整理更是因为专业知识人才的匮乏而处于真空状态。一些破损文物的修复也无从下手，更不用说深入研究与利用，文物的历史信息白白地摆在那里而不可得知。至于散在民间的石质、纸质文物，有很多更是连底子都没有摸到。由于群众文物观念与管理部门深入调研走访的双重缺失，修路、拆建等造成毁灭性损害的更难估计。

为什么会造成目前我县文物安全严峻形势与研究整理缺失呢？主要原因有三：一是全社会还没有把文物的重要性提高到应有的高度。尤其是各级政府还没有把保护文物当成一种责任和自觉，个别领导思想上甚至还认为保护文物光花钱，短期内既看不到经济效益，又看不到政绩，因而舍不得在文物保护上投入更多，造成保护文物欠帐太多。二是文物管理部门力量薄弱。县文物管理所1991年成立时是一个股级事业单位，2010年转为参照公务员管理后仍是一个股级单位，仅6个编制，实际在岗7人， 4名退休职工，全年财政预算经费仅18万元。一方面，县文物管理所目前的职级与其所承担的职责和职能不相符，不便于协调和开展工作；另一方面，财政经费保障不足，目前财政预算经费供文物所保工资、保运转都难以为继，实难有其他作为；三是相关职能部门配合不密切。与文物保护密切相关的国土、规划、建设等职能部门，在建设项目审批时忽视文物前置审批的有关规定，把关不严，衔接不到位。房产、供销等产权单位就存在把已作文物登记的老建筑当作一般房屋出租或作其他用途现象，甚至还任意拆毁进行改造。

文物是老祖宗留给我们的宝贵财富，是历史的见证，是不可再生的文化遗产，安全保护刻不容缓。

第一，要高度重视，切实加强文物保护监管力度。黑茶博物馆即将建成，综合面积相当可观，在收藏茶文物的同时，可否适当增加编制，让县文物部门与黑茶博物馆合署办公，作为文物收藏处？高标准建设新库房的存放设备和安防设施，把县文物所6300余件馆藏文物迁入新库房，确保馆藏文物安全。鉴于安化不可移动文物数量巨大，且分布于全县各个角落，能否由县文物所备案并签订保护协议，县财政每年给予一定的补助，建立一支群众性文物保护队伍？不可移动文物大多日晒雨淋，损毁在所难免，能否设立文物维修专项基金，每年有计划地组织一至两处文物维修？为了提高群众的文物意识，发动全社会自觉保护文物，《安化县不可移动文物安全管理办法》已经出台，关键在于将办法规定真正落到实处。有关建设开发项目立项时，应充分征求文物部门的意见，尽量避开不可移动文物；进行相关执法活动时，公安、建设、国土、规划等部门必须积极参与。

第二，突出重点，打造安化文物特色品牌。对县域经济发展有支撑作用或有潜移默化推动作用的文物要好好保护与开发利用。如，我们可以围绕古茶、古亭、古桥、古村落、古茶道等与黑茶有关的有利于推进黑茶产业发展的文物多做文章，多出成效。目前，要切实做好全国重点文物保护单位的规划编制管理和开发利用工作；要在国、省级保护名录和申遗上多下功夫，全面挖掘安化的知名品牌，提升安化的文物等级；要在中国黑茶博物馆的布展上出特色，使之成为展示安化人文历史的平台和宣传推介安化的名片。

第三，多措并举，实现文物保护和安化旅游的深度融合。要利用文物资源大县优势，挖掘并展示安化厚重的历史文化，加强文物保护、促进产业开发，推动文化与旅游深度融合、高端嫁接、互动发展，做好做活文化旅游产业发展大文章。要把文物的保护利用与爱国主义教育、旅游开发和城乡建设有机结合起来，在文物的征集与管理上，积极探索有效途径，采取政府主导、社会参与、借助外力等多种渠道，挖掘文物价值，把“死”文物变“活”，充分发挥文物的社会效益和经济效益，实现文物保护与旅游的深度融合，让文物真正做到古为今用、服务大众、造福子孙。